Cambio destinazione d’uso singola unità immobiliare e intero immobile, Linee di indirizzo e criteri interpretativi del MIT

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Il decreto legge 29 maggio 2024, n. 69, introduce procedure semplificate per il mutamento della destinazione d’uso degli immobili. Queste modifiche consentono cambi tra categorie funzionali o all’interno della stessa categoria, rispettando specifiche condizioni per garantire l’adeguato sviluppo territoriale.

di Dott. in Ing. Geom. Donatella Salamita

Linee di indirizzo e criteri interpretativi del MIT

Dalle Linee di indirizzo e criteri interpretativi del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti sull’attuazione del decreto legge 29 maggio 2024, n.69, convertito, con modifiche, dalla legge 24 luglio 2024, n.105, D.L. Salva Casa, estrapoliamo quanto in riferimento al mutamento della destinazione d’uso, in trattazione al punto 2, pag. 10.

Con riferimento normativo nell’art.23-ter “Mutamento d’uso urbanisticamente rilevante” e nel comma 2 dell’art. 10 “Interventi subordinati a permesso di costruire” del d.P.R.380/2001, come modificati dal d.L.69/2024, sono le procedure semplificate che consentono mutamenti anche con opere edilizie e con procedure a finalità multipla, fatte salve le “specifiche condizioni”, nonché il rispetto delle condizioni disposte dalle amministrazioni comunali dipendenti dalla tipologia delle zone territoriali omogenee e dalla tipologia degli immobili.

Le categorie funzionali

Prima di entrare nel merito, quando parliamo di mutamento rilevante della destinazione d’uso, di un immobile nel suo intero o della singola unità immobiliare, intendiamo un utilizzo differente rispetto a quello originariamente previsto che, indipendentemente dal comportare opere edilizie, implichi l’attribuzione a una diversa categoria funzionale che comprende, così come elencata al comma 1 dell’art.23-ter, d.P.R. 380/2001:

  1. a) Residenziale: destinato ad abitazione privata.

a-bis) Turistico-ricettiva: destinato a strutture ricettive, come alberghi o bed and breakfast.

  1. b) Produttiva e direzionale: per attività industriali, artigianali, o uffici.
  2. c) Commerciale: destinato alla vendita al dettaglio o ad attività commerciali.
  3. d) Rurale: per le attività agricole e connesse.

Cambio di destinazione d’uso “orizzontale” e/o “verticale”

Con le modifiche introdotte dal Decreto Salva Casa sono facilitati i cambi di destinazione d’uso con opere mediante un sistema unitario:

  • all’interno della stessa categoria funzionale “mutamento d’uso urbanisticamente non rilevante o orizzontale”;
  • tra diverse categorie funzionali “mutamento d’uso urbanisticamente rilevante o verticale”.

Per il cambio di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale l’introdotta semplificazione conferma il principio dell’indifferenza funzionale tra destinazioni d’uso omogenee, in modo tale da snellire la procedura laddove non si abbia “rilevanza urbanistica”, ovvero non vi siano implicazioni importanti a livello di carico urbanistico, o la necessità di dotazioni territoriali, quali spazi pubblici destinati a parcheggio o a verde attrezzato, di smaltimento e riciclaggio di rifiuti o di infrastrutture viarie derivanti dalla nuova destinazione d’uso.

Per il cambio della destinazione d’uso urbanisticamente rilevante, cioè tra diverse categorie funzionali, la nuova “norma” favorisce quello tra le categorie funzionali residenziale, turistico-ricettiva, produttiva e direzionale, commerciale. Sullo stesso, però, gli strumenti urbanistici comunali potranno stabilire quali condizioni possano circoscrivere le richieste di cambio d’uso nel fine di tutelare il territorio e garantire l’equilibrata distribuzione dei carichi insediativi.

Il mutamento d’uso “con opere”

Laddove si debba concretizzare il mutamento della destinazione d’uso con opere si instaura un procedimento a “finalità multipla” nel quale sono, contestualmente, valutate sia la liceità dell’intervento da realizzare e sia la liceità del mutamento d’uso proposto.

Evidenziamo che:

  • il mutamento della destinazione d’uso senza opere si riscontra nelle circostanze in cui lo stesso non comporti eseguire interventi edilizi, o, se previsti, rientrano nel regime dell’attività edilizia libera di cui all’a 6 del d.P.R. 380/2001;
  • il mutamento della destinazione d’uso con opere si verifica se le stesse rientrano nel regime della Comunicazione di Inizio Lavori Asseverata, art. 6-bisP.R. 380/2001, o se assoggettate al previo conseguimento del Permesso di Costruire, art.10 d.P.R. 380/2001, alla Segnalazione Certificata di Inizio Attività, art.22 d.P.R. 380/2001, o alla Segnalazione Certificata di Inizio Attività in alternativa al Permesso di Costruire, art. 23 d.P.R. 380/2001.

Esplicazione del concetto “senza opere”:

  • al cambio della destinazione d’uso urbanisticamente rilevante la norma associa la definizione “senza opere” disponendo si possano considerare gli interventi classificati nel regime dell’edilizia libera, ma limitatamente al disposto di cui all’art.6 del d.P.R.380/2001, ovvero quei lavori che, dal punto di vista amministrativo comunale, non sono assoggettati a comunicazione alcuna.
  • seppur nel concetto “senza opere”, ai fini del titolo abilitativo edilizio da presentare, vi rientreranno anche gli interventi previsti dall’art.6-bis assoggettati a Comunicazione di inizio lavori asseverata, come da dettato della lett. b), comma 1-quinquies dell’art.23-ter.
Mutamento della destinazione d’uso con e senza opere edilizie, SCIA o Permesso di Costruire

Il grafico

Nelle Linee Guida il grafico che correda la tematica illustra le diverse casistiche nelle quali il cambio della destinazione d’uso è semplificato, tenuto conto:

  • della singola unità immobiliare o dell’intero immobile;
  • della rilevanza urbanistica o dell’irrilevanza urbanistica;
  • dell’assenza di opere o dell’esecuzione di opere.

Cambio destinazione d’uso singola unità immobiliare

L’art.23-ter del d.P.R. 380/2001, ai commi 1-bis, 1-ter e 1-quater con le seguenti discriminanti.

Il cambio della destinazione d’uso della singola unità immobiliare è sempre ammesso all’interno della stessa categoria funzionale, ad esempio, per l’unità immobiliare a carattere residenziale se previsto variarne la destinazione da abitazione di tipo civile a abitazione in villa si sta operando all’interno della categoria “a) residenziale” di cui al c.1 dell’art.23-ter, d.P.R. 380/2001.

Non è, invece, sempre consentito il mutamento d’uso della medesima abitazione laddove debba essere adibita a locale commerciale, categoria funzionale “c) commerciale”, essendo legittimo solo se concretizzato in conformità a eventuale normativa regionale e allo strumento urbanistico vigente, se diversamente dispongono. A titolo esemplificativo, se ci troviamo in zona territoriale omogenea “C” di cui al D.M. 1444/1968, a carattere prettamente residenziale, emerge la non attuabilità del mutamento de quò, ammesso, però, dallo stesso art.23-ter per le singole unità alle condizioni di cui al paragrafo seguente.

Il mutamento della destinazione d’uso tra le categorie funzionali residenziale, turistico-ricettiva, produttiva – direzionale e commerciale è sempre consentito per la singola unità immobiliare se ricade in un edificio sito in zona A), B) o C) di cui all’art. 2 del d.M. 1444/1968 o in zone a esse equipollenti. È disposto gli strumenti urbanistici comunali possano determinare specifiche condizioni tra le quali finalizzare il cambio d’uso alla destinazione prevalente delle unità immobiliari componenti l’immobile.

Non è previsto reperire aree per i servizi di interesse generale disposti dal D.M.1444/1968 o da normative regionali, né vincolo parcheggio, è, invece, disposto il pagamento del contributo dovuto per gli oneri di urbanizzazione secondaria, nei limiti disposti dalla legislazione regionale.

Unità immobiliari a piano terra o a piano seminterrato

Alle stesse condizioni viste al paragrafo precedente, il mutamento della destinazione d’uso delle unità immobiliari ricadenti al piano terra o rialzato, prima elevazione fuori terra, o seminterrate, è disciplinato da norme regionali con le quali previsti i casi in cui gli strumenti urbanistici comunali possano individuare specifiche zone nelle quali applicabili, appunto, le superiori condizioni.

Dal tenore del disposto appare evidente, invece, sia sempre ammesso il cambio della destinazione d’uso per le medesime unità laddove avvenga all’interno della stessa categoria funzionale.

La disciplina è assegnata alle norme regionali che dovranno prevedere i casi nei quali gli strumenti urbanistici comunali individuino apposite aree nelle quali le disposizioni per il cambio della destinazione d’uso verticale (urbanisticamente rilevante) si possano applicare alle unità immobiliari a piano terra o seminterrate con specifiche condizioni, tenuto conto della tipologia della Z.T.O.

Tenuto conto che le limitazioni o le restrizioni si applichino, generalmente, nelle zone A, nelle quali possono ravvisarsi esigenze legate alla necessità di preservare il decoro urbano, di contro le specifiche condizioni andrebbero smorzate nelle altre zone territoriali omogenee.

La nozione di primo piano fuori terra è rimandata al Regolamento Edilizio Tipo, voce n. 20, Allegato A con la definizione “piano dell’edificio il cui livello di calpestio sia collocato in ogni sua parte ad una quota pari o superiore a quella del terreno posto in aderenza all’edificio.

Cambio della destinazione d’uso intero immobile

Riferimento è il comma 3, secondo periodo, art. 23-ter, d.P.R. 380/2001:

“comma 3, secondo periodo – […] Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali, il mutamento della destinazione d’uso di un intero immobile all’interno della stessa categoria funzionale è consentito subordinatamente al rilascio dei titoli di cui al comma 1-quinquies”.

Potrà essere attuato all’interno della stessa categoria funzionale, salva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali.

Le procedure e il titolo edilizio

Il comma 1-quinquies dell’art.23-ter disciplina i titoli richiesti per il mutamento di destinazione d’uso nei casi in cui lo stesso sia realizzato senza opere (lettera a) ovvero con opere (lettera b):

“1-quinquies. Ai fini di cui ai commi 1-bis e 1-ter, il mutamento di destinazione d’uso è soggetto al rilascio dei seguenti titoli:

a) nei casi di cui al primo periodo del comma 1, la segnalazione certificata di inizio attività di cui all’articolo 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241;

b) nei restanti casi, il titolo richiesto per l’esecuzione delle opere necessarie al mutamento di destinazione d’uso, fermo restando che, per i mutamenti accompagnati dall’esecuzione di opere riconducibili all’articolo 6-bis, si procede ai sensi della lettera a).

Il cambio destinazione d’uso singola unità immobiliare sia se all’interno della stessa categoria funzionale e sia se tra le categorie funzionali residenziale, turistico-ricettiva, produttiva e direzionale, commerciale, comprese le unità immobiliari alla prima elevazione f.t. o seminterrate, e il mutamento di un intero immobile se all’interno della stessa categoria funzionale, è soggetto alla presentazione della Segnalazione certificata di inizio attività se non previste opere.

Nei casi in cui previsti interventi edilizi, il titolo abilitativo edilizio dovrà corrispondere a quello legittimante i lavori necessari per il cambio della destinazione d’uso, se ne deduce si tratti del Permesso di Costruire in quanto la stessa norma, art.23-ter, comma 1-quinquies, lett.b), dispone che, seppur si tratti di lavori classificati nel regime della Comunicazione di Inizio Lavori Asseverata, si debba presentare la SCIA.

Cambio destinazione d’uso rilevante in assenza del Permesso di Costruire e in zona sismica

I casi che non rientrano nelle semplificazioni del decreto “Salva Casa”

Si applica quanto disposto dall’art.10, comma 2, d.P.R. 380/2001, che rimanda alla Legge Regionale per l’individuazione del titolo abilitativo edilizio. Precisato che per i casi in cui si preveda il cambio di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante, ovvero verticale, di un intero immobile, la disciplina dovrà individuarsi nella norma regionale o locale.

Normativa statale e normativa regionale

Riferimento è il comma 3, primo periodo, art. 23-ter, d.P.R. 380/2001:
“comma 3, primo periodo – Le regioni adeguano la propria legislazione ai princìpi di cui al presente articolo, che trovano in ogni caso applicazione diretta, fatta salva la possibilità per le regioni medesime di prevedere livelli ulteriori di semplificazione”, secondo il quale le regioni possono prevedere livelli ulteriori di semplificazione, anche in relazione ai titoli richiesti per il mutamento di destinazione d’uso.

Chiarimenti e Faq

Le Linee Guida, da pagina 12 a pag.15, trattano determinate casistiche che a seguire si riassumono.

Le “specifiche condizioni” fissate dagli strumenti urbanistici comunali

Definite essere le “condizioni individuate dopo l’entrata in vigore del DL Salva Casa dai competenti enti territoriali con apposite determinazioni”, il riferimento normativo è ai commi 1-bis, 1-ter e 1-quater dell’art.23-ter, che recitano:

1-bis. Il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.
1-ter. Sono, altresì, sempre ammessi il mutamento di destinazione d’uso tra le categorie funzionali di cui al comma 1, lettere a), a-bis), b) e c), di una singola unità immobiliare ubicata in immobili ricompresi nelle zone A), B) e C) di cui all’articolo 2 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, ovvero nelle zone equipollenti come definite dalle leggi regionali in materia, nel rispetto delle condizioni di cui al comma 1-quater e delle normative di settore e ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.
1-quater. Per le singole unità immobiliari, il mutamento di destinazione d’uso di cui al comma 1-ter è sempre consentito, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni, inclusa la finalizzazione del mutamento alla forma di utilizzo dell’unità immobiliare conforme a quella prevalente nelle altre unità immobiliari presenti nell’immobile. Nei casi di cui al comma 1-ter, il mutamento di destinazione d’uso non è assoggettato all’obbligo di reperimento di ulteriori aree per servizi di interesse generale previsto dal decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, e dalle disposizioni di legge regionale, né al vincolo della dotazione minima obbligatoria di parcheggi previsto dalla legge 17 agosto 1942, n. 1150. Resta fermo, nei limiti di quanto stabilito dalla legislazione regionale, ove previsto, il pagamento del contributo richiesto per gli oneri di urbanizzazione secondaria. Per le unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate il cambio di destinazione d’uso è disciplinato dalla legislazione regionale, che prevede i casi in cui gli strumenti urbanistici comunali possono individuare specifiche zone nelle quali le disposizioni dei commi da 1-ter a 1-quinquies si applicano anche alle unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate.

La “Faq” precisa che il potere di pianificazione da parte dell’ente locale in materia di destinazione territoriale e dei singoli edifici possa comportare prescrizioni circa condizioni, limiti e divieti, chiarendo che le citate “condizioni” debbano “risolversi in criteri oggettivi e non discriminatori, tali, quindi, da non imporre arbitrarie limitazioni o restrizioni”. Le stesse potranno riguardare i soli aspetti inerenti al cambio della destinazione d’uso e non la modalità con la quale realizzati gli eventuali interventi edilizi necessari per concretizzare il mutamento.

Condizioni che dovranno essere specifiche e sorrette da adeguata motivazione, e non implicitamente desunte dagli strumenti urbanistici comunali vigenti, tenuto conto che l’art. 23- ter del T.U.E. prevalga sulle previsioni restrittive o impeditive contenute negli strumenti urbanistici comunali, finalizzate alla salvaguardia del decoro urbano, la salute e la sicurezza pubblica.

Così riassunte nella veste di triplice finalità, le condizioni:

  • possono limitare, in relazione a specifiche e motivate esigenze, l’operatività della legge statale, la quale, in loro assenza, consente senz’altro il mutamento di destinazione d’uso orizzontale (comma 1-bis) e il mutamento verticale (comma 1- ter) di una singola unità immobiliare, nel rispetto delle normative di settore;
  • possono consentire la piena operatività della legge statale, qualora gli strumenti urbanistici comunali siano abilitati a individuare specifiche zone ove applicare la disciplina in commento anche alle unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate (comma 1-quater);
  • possono modulare l’operatività della legge statale, nell’ipotesi di apposizione della speciale condizione volta a consentire il mutamento di destinazione d’uso verticale di una singola unità immobiliare soltanto in conformità alla forma di utilizzo prevalente nell’immobile.

Prevalenza funzionale

Nelle Faq è specificato che il requisito della prevalenza funzionale possa interpretarsi sulla scorta del parametro dato dal numero “assoluto” delle unità immobiliari destinate ad un determinato uso all’interno dell’immobile.

Concetto importante è nel precisare che la prevalenza funzionale non debba necessariamente essere accertata sulla base della superficie complessiva occupata dalle singole unità immobiliari destinate ad un determinato uso all’interno dell’immobile, in quanto il parametro della superficie comporterebbe “oneri informativi eccessivamente gravosi, soprattutto laddove si trattasse di edificio condominiale”.

Criteri che, però, possono essere assoggettati a specifiche determinazioni delle leggi regionali.

Deroga assolvimento oneri urbanistici

Al quesito “Come deve essere intesa la deroga dall’assolvimento degli oneri urbanistici?”, la risposta è “Il mutamento di destinazione d’uso cd. verticale relativo ad una singola unità immobiliare di cui al comma 1-ter non è assoggettato all’obbligo di reperimento di ulteriori aree per servizi di interesse generale né al vincolo della dotazione minima obbligatoria di parcheggi, né al pagamento degli oneri di urbanizzazione primaria, fermo restando il pagamento di quelli di urbanizzazione secondaria”.

L’art.23-ter al comma 1-quater, secondo periodo:

“Nei casi di cui al comma 1-ter, il mutamento di destinazione d’uso non è assoggettato all’obbligo di reperimento di ulteriori aree per servizi di interesse generale previsto dal decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n.1444, e dalle disposizioni di legge regionale, né al vincolo della dotazione minima obbligatoria di parcheggi previsto dalla legge 17 agosto 1942, n.1150”.

È disposto l’esonero dal dover reperire aree con la non assoggettabilità all’obbligo valevole anche se vigenti specifiche disposizioni della pianificazione urbanistica, ovvero anche nell’ambito delle Norme tecniche di attuazione dei P.R.G. vigenti, rispetto alle quali la disposizione di livello statale si impone.

La semplificazione in argomento riguarda le singole unità immobiliari, escluse quelle rurali, in considerazione del fattore che nelle zone A), B) e C), art.2 del d.M.1444/1968, “il mutamento avviene tendenzialmente in un contesto già urbanizzato, ove l’incremento del carico urbanistico si presume compensato o ridimensionato.”

Imporre il pagamento degli oneri di urbanizzazione primaria implicherebbe una sostanziale duplicazione di costi a fronte dell’unicità dei servizi già predisposti nella zona interessata, oneri non dovuti nei casi di cui al comma 1-ter dell’art.23-ter neppure in presenza di diverse previsioni comunali.

Per quanto, invece, concerne il terzo periodo del comma 1-quater:

“Resta fermo, nei limiti di quanto stabilito dalla legislazione regionale, ove previsto, il pagamento del contributo richiesto per gli oneri di urbanizzazione secondaria. Per le unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate il cambio di destinazione d’uso è disciplinato dalla legislazione regionale, che prevede i casi in cui gli strumenti urbanistici comunali possono individuare specifiche zone nelle quali le disposizioni dei commi da 1-ter a 1 -quinquies si applicano anche alle unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate.” è dovuto il pagamento del contributo per gli oneri di urbanizzazione secondaria, nei limiti delle previsioni normative regionali, trattandosi di costi non risolvibili in una loro duplicazione, ma funzionali alla vita di relazione degli abitanti della zona interessata.

I mutamenti della destinazione d’uso orizzontali, di cui al comma 1-bis dell’art.23-ter, invece, non implicano il pagamento né degli oneri di urbanizzazione primaria né di quelli di urbanizzazione secondaria, per non comportare necessità alcuna di adeguare la dotazione esistente di aree per servizi pubblici o di uso pubblico o l’esecuzione di opere di urbanizzazione.

Cosa si intende per “intero immobile” e cosa cambia rispetto al passato

Per immobile deve intendersi “l’elemento minimo inventariabile che ha autonomia reddituale e funzionale, esistente su una particella nell’ambito del Catasto dei Fabbricati, ferma restando l’ipotesi di fabbricati costituiti da un’unica unità immobiliare”.

Conseguentemente, ne discende che, per il caso di immobile costituito da un’unica unità immobiliare, non possono ritenersi applicabili le disposizioni di cui all’articolo 23-ter, comma 1-bis.

Nulla cambia se non la disciplina dei titoli richiesti per il mutamento, che dovrà essere quella di cui al comma 1-quinquies. L’originaria formulazione dell’articolo 23-ter è mantenuta ammettendo il cambio della destinazione d’uso orizzontale di un intero immobile, salva diversa previsione della legge regionale o dagli strumenti urbanistici comunali.

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