Stato legittimo degli immobili, disamina Linee di indirizzo e criteri interpretativi del MIT, parti comuni e singole unità immobiliari

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Linee di indirizzo e criteri interpretativi del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti sull’attuazione del decreto Legge 69/2024, convertito, con modifiche, dalla Legge 105/2024, “Documentazione amministrativa e stato legittimo degli immobili”, art. 9-bis del d.P.R. 380/2001, in particolare comma 1-bis e comma 1-ter, quest’ultimo comma non trattato nelle linee guida del M.I.T., nonostante rivesta una fondamentale importanza.

di Dott. in Ing. Geom. Donatella Salamita

Semplificazione formale e semplificazione sostanziale
- Semplificazione formale
- Semplificazione sostanziale: titoli edilizi “rilevanti”, fiscalizzazione dell’abuso, tolleranze di cantiere
Dimostrazione dello stato legittimo singole unità e parti comuni dell’edificio
- Art.1117 C.C. “Parti comuni dell’edificio”
- Edificio: definizione
Chiarimenti e Faq
- Comprovare la legittimità attraverso i titoli pregressi
- Il pagamento delle sanzioni
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Semplificazione formale e semplificazione sostanziale

Semplificazione formale

La semplificazione formale ai sensi dell’articolo 9-bis, comma 1-bis, d.P.R.380/2001, facilita i requisiti necessari ai fini della dimostrazione della legittimità degli immobili, diminuendo gli oneri documentali per i privati. È disposto che:

la legittimità possa essere dimostrata tramite il titolo dell’ultimo intervento edilizio;
la semplificazione, di natura formale, possa applicarsi anche laddove il titolo abilitativo edilizio più recente sia stato rilasciato dall’amministrazione competente, quest’ultima tenuta a verificare la liceità dei titoli precedenti.

Semplificazione sostanziale: titoli edilizi “rilevanti”, fiscalizzazione dell’abuso, tolleranze di cantiere

La semplificazione sostanziale riguarda, invece, i titoli abilitativi edilizi “rilevanti”, il pagamento delle sanzioni e la dichiarazione sulle tolleranze di cantiere, ai fini di comprovare lo stato legittimo dell’immobile.

Titoli abilitativi edilizi “rilevanti”

Vi rientrano quelli rilasciati o assentiti all’esito dei procedimenti:

di regolarizzazione delle varianti in corso d’opera formanti parziale difformità dal titolo edilizio rilasciato prima della data di entrata in vigore della L.10/1977, per il quali è prevista la S.C.I.A. di cui al comma c.3 dell’art.34-ter “Casi particolari di interventi eseguiti in parziale difformità dal titolo”, d.P.R. 380/2001;
di regolarizzazione delle parziali difformità e delle variazioni essenziali, per i quali previsti la S.C.I.A. in sanatoria o la richiesta del Permesso di Costruire in sanatoria, di cui all’art.36-bis “Accertamento di conformità nelle ipotesi di parziali difformità e di variazioni essenziali”, d.P.R. 380/2001, per l’accertamento di conformità;
per l’irrogazione della sanzione pecuniaria di cui all’art. 38 “Interventi eseguiti in base a permesso annullato”, comma 2, d.P.R. 380/2001, in caso di accertamento dell’inesistenza dei presupposti per la formazione del titolo o il rilascio del permesso di costruire postumo, in sede di riesame della domanda originaria, art. 38, comma 1, per gli interventi eseguiti in base a permesso di costruire annullato o assoggettati a S.C.I.A. in alternativa al permesso di costruire di cui all’art. 23 “Interventi subordinati a segnalazione certificata di inizio di attività in alternativa al permesso di costruire”, comma 01, d.P.R. 380/2001;

Fiscalizzazione dell’abuso edilizio

Si tratta del pagamento delle sanzioni previste:

dall’art. 33 “Interventi di ristrutturazione edilizia in assenza di permesso di costruire o in totale difformità”, commi 2, 4 e 6-bis, d.P.R. 380/2001, per gli interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti in assenza di permesso di costruire o in totale difformità da esso, o gli interventi di ristrutturazione edilizia di cui all’art. 23, comma 01 realizzati in assenza o in totale difformità della SCIA in alternativa al permesso di costruire;
dall’art.34 “Interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire”, commi 2 e 2-bis, d.P.R. 380/2001, per gli interventi realizzati in parziale difformità dal Permesso di Costruire, dalla SCIA in alternativa al permesso di costruire, art.23 comma 01, d.P.R. 380/2001, o in assenza o difformità dalla SCIA di cui all’art.37 “Interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività”, d.P.R. 380/2001;
dall’art.38 “Interventi eseguiti in base a permesso annullato”, d.P.R. 380/2001, per gli interventi eseguiti in base a permesso di costruire annullato e per quelli di cui all’art.23 “Interventi subordinati a segnalazione certificata di inizio di attività in alternativa al permesso di costruire”, comma 01, d.P.R. 380/2001, se accertata l’inesistenza dei presupposti per la formazione del titolo edilizio;

Fiscalizzazione dell’abuso edilizio: Sanzioni e applicazioni giurisprudenziali

Tolleranze costruttive e tolleranze esecutive

Si tratta della dichiarazione resa dal professionista abilitato, disciplinata dall’art.34-bis, comma 3, d.P.R.380/2001 specificatamente riferita alle tolleranze costruttive ed esecutive, ovvero in materia di distanze e requisiti igienico-sanitari, queste ultime applicabili sono nelle ipotesi delle tolleranze costruttive.

Rientrano tra le stesse quelle previsti dall’art.34-ter “Casi particolari di interventi eseguiti in parziale difformità dal titolo”, comma 4, d.P.R. 380/2001, che recita “Le parziali difformità, realizzate durante l’esecuzione dei lavori oggetto di un titolo abilitativo, accertate all’esito di sopralluogo o ispezione dai funzionari incaricati di effettuare verifiche di conformità edilizia, rispetto alle quali non sia seguito un ordine di demolizione o di riduzione in pristino e sia stata rilasciata la certificazione di abitabilità o di agibilità nelle forme previste dalla legge, non annullabile ai sensi dell’articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n.241, sono soggette, in deroga a quanto previsto dall’articolo 34, alla disciplina delle tolleranze costruttive di cui all’articolo 34-bis”.

Dimostrazione dello stato legittimo singole unità e parti comuni dell’edificio

Il comma 1-ter dell’art.9-bis dispone che per la comprova dello stato legittimo delle singole unità immobiliari non rilevino le difformità insistenti sulle parti comuni dell’edificio, come disciplinate dall’articolo 1117 del Codice Civile.

Mentre quanto sopra fa espresso riferimento alle “parti comuni dell’edificio”, il periodo successivo, invece, nel disporre non incidano le difformità presenti nelle singole unità immobiliari ai fini della dimostrazione dello stato legittimo non fa più riferimento alle “parti comuni” bensì all’edificio, recitando testualmente “Ai fini della dimostrazione dello stato legittimo dell’edificio non rilevano le difformità insistenti sulle singole unità immobiliari dello stesso”.

Nelle Linee di indirizzo e criteri interpretativi del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti sull’attuazione del decreto Legge 69/2024 alcun chiarimento vi è in merito, seppure si ritiene importante, posto che la definizione che comprende le “parti comuni dell’edificio” ai sensi dell’art.1117 sia differente alla definizione “dell’edificio”.

Art.1117 C.C. “Parti comuni dell’edificio”

“Sono oggetto di proprietà comune dei proprietari delle singole unità immobiliari dell’edificio, anche se aventi diritto a godimento periodico e se non risulta il contrario dal titolo:

1) tutte le parti dell’edificio necessarie all’uso comune, come il suolo su cui sorge l’edificio, le fondazioni, i muri maestri, i pilastri e le travi portanti, i tetti e i lastrici solari, le scale, i portoni di ingresso, i vestiboli, gli anditi, i portici, i cortili e le facciate;

2) le aree destinate a parcheggio nonché i locali per i servizi in comune, come la portineria, incluso l’alloggio del portiere, la lavanderia, gli stenditoi e i sottotetti destinati, per le caratteristiche strutturali e funzionali, all’uso comune;

3) le opere, le installazioni, i manufatti di qualunque genere destinati all’uso comune, come gli ascensori, i pozzi, le cisterne, gli impianti idrici e fognari, i sistemi centralizzati di distribuzione e di trasmissione per il gas, per l’energia elettrica, per il riscaldamento ed il condizionamento dell’aria, per la ricezione radiotelevisiva e per l’accesso a qualunque altro genere di flusso informativo, anche da satellite o via cavo, e i relativi collegamenti fino al punto di diramazione ai locali di proprietà individuale dei singoli condomini, ovvero, in caso di impianti unitari, fino al punto di utenza, salvo quanto disposto dalle normative di settore in materia di reti pubbliche”.

Edificio: definizione

“edifìcio (o edifìzio; ant. difìcio) s. m. [dal lat. aedificium, comp. di aedes «casa» e tema di facĕre (v. -ficio)]. – 1. In generale, qualsiasi costruzione immobile realizzata dall’uomo: edifici di pietra, di mattoni; una città ricca di sontuosi e.; progettare un e., attendere alla costruzione di un edificio. Specificando l’uso, il carattere, lo scopo cui è destinato: e. di abitazione, casa per una e più spesso per più famiglie; e. sacro, destinato al culto o comunque legato all’esercizio di pratiche religiose; e. monumentale, che possiede caratteri storici o artistici particolari; e. scolastico, quello in cui ha sede un istituto d’istruzione; e. ferroviario, fabbricato adibito all’esercizio delle ferrovie, e specialmente la stazione ferroviaria; e. ospedaliero, fabbricato facente parte di un ospedale; in senso ampio, e. pubblici, quelli destinati a sede di uffici pubblici e pubbliche amministrazioni, per lo svolgimento di una qualsiasi attività o servizio di utilità pubblica (sedi di amministrazioni comunali, provinciali, regionali e statali, scuole, tribunali, ospedali, caserme, stazioni, aeroporti, ecc.). 2. estens., letter. Struttura, in senso lato: questo è lo soprano edificio del mondo (Dante); la donna che nel dificio del corpo abita, cioè l’anima (Dante). 3. fig. Qualsiasi insieme, anche astratto, costituito con l’unione di varî elementi simili: tutto l’e. delle sue speranze è crollato; l’e. delle sue argomentazioni aveva basi debolissime; e. di cartapesta, cosa priva di solidità; e. sociale, la struttura della società; usato assol., complesso di ragioni addotte per confermare o confutare un’asserzione: l’e. della difesa; l’e. dell’accusa; ha scalzato con prove convincenti tutto l’e. dell’avversario”. (Fonte Vocabolario Treccani)

Edificio: costruzione stabile, dotata di copertura e comunque appoggiata o infissa al suolo, isolata da strade o da aree libere, oppure separata da altre costruzioni mediante strutture verticali che si elevano senza soluzione di continuità dalle fondamenta al tetto, funzionalmente indipendente, accessibile alle persone … (Fonte Regolamento Edilizio Unico).

Stato legittimo immobile e singola unità immobiliare, disposizioni decreto Salva Casa

Chiarimenti e Faq

Comprovare la legittimità attraverso i titoli pregressi

Come è possibile concretamente provare il requisito della verifica della legittimità dei titoli pregressi?

La verifica della legittimità dei titoli pregressi da parte dell’amministrazione competente può essere presunta qualora nella modulistica relativa all’ultimo titolo edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare siano stati indicati gli estremi dei titoli pregressi sulla base del presupposto che, in sede di rilascio di ciascun titolo. L’Amministrazione è chiamata a verificare puntualmente, in base alla documentazione tecnica fornita dal richiedente, eventuali situazioni di difformità che ostano al rilascio del medesimo. Il riferimento alla verifica della “legittimità dei titoli pregressi” non può, quindi, comportare alcun riesame da parte dell’Amministrazione dei precedenti titoli, con la conseguenza che eventuali difformità tra lo stato di fatto e i progetti indicati nelle richieste di rilascio dei titoli o nelle segnalazioni certificate di inizio attività non potranno essere contestate quali mancanza di stato legittimo dell’immobile, ove non contestate in precedenza al fine di negare il titolo edilizio.

Pertanto, la verifica richiesta dalla norma in esame deve intendersi come esclusivamente volta ad accertare che l’immobile o l’unità immobiliare siano stati interessati da titoli validi ed efficaci; situazione nella quale dovrà, quindi, affermarsi la sussistenza dello stato legittimo dell’immobile.

Resta fermo, ovviamente, il potere dell’Amministrazione di accertare eventuali difformità realizzate dopo il rilascio o la formazione dei titoli pregressi, che, ove riscontrate, precluderanno di ritenere sussistente lo stato legittimo dell’immobile e consentiranno all’Amministrazione di procedere con i poteri previsti dall’ordinamento, ivi compreso il potere di negare il rilascio di nuovi titoli. A titolo esemplificativo, se un’amministrazione è chiamata ad esprimersi sulla richiesta di rilascio di un titolo edilizio (T4) di modifica di un immobile x, interessato dopo il rilascio dell’originario T0 da tre successivi interventi di modifica, associati a corrispondenti titoli edilizi T1, T2 e T3, l’amministrazione potrà verificare se tra il titolo T3 e la documentazione progettuale presentata per il rilascio del titolo T4 siano intercorse situazioni di difformità che richiedono verifiche istruttorie integrative. Non potrà all’inverso sindacare situazioni di difformità astrattamente intercorse tra il rilascio del titolo T0 e T1 ovvero T1 e T2 o ancora T3 e T4, e che avrebbero consentito solo all’epoca di presentazione delle relative istanze di negare tali titoli. In presenza di eventuali difformità non rilevate dall’Amministrazione in sede di rilascio dei titoli pregressi non potrà, quindi, contestarsi la mancanza di stato legittimo dell’immobile. Nel merito, sulle condizioni per far valere il titolo edilizio più recente che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, si ritiene possibile assumere che l’amministrazione competente abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi in tali circostanze:

b1) laddove il titolo più recente sia stato rilasciato dall’amministrazione con formale provvedimento, che – anche mediante ricorso a clausole-tipo – attesti esplicitamente che il medesimo è stato adottato previa verifica della legittimità dei titoli pregressi;

b2) con riferimento ai titoli rilasciati con formale provvedimento ovvero formatisi implicitamente, per silenzio-assenso (come nel caso della SCIA, della SCIA alternativa al permesso di costruire), laddove sia stata fornita l’indicazione degli estremi del titolo originario e di quelli successivi relativi all’immobile o unità immobiliare, e, in considerazione della documentazione prodotta, non sia stata

formulata alcuna contestazione dall’Amministrazione su eventuali difformità rispetto allo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare oggetto dell’intervento.

Resta ovviamente implicita la possibilità per l’Amministrazione di attivare gli opportuni strumenti di tutela giuridica nei confronti di comportamenti elusivi delle norme edilizie fondate sulla presentazione di una documentazione incompleta o non corrispondente allo stato di fatto, ove sussistano i presupposti per l’annullamento in autotutela dei precedenti titoli.

Tanto premesso, la modulistica dovrà richiedere l’indicazione degli estremi dei titoli pregressi a supporto dell’istanza al fine di garantire un’applicazione generalizzata delle semplificazioni introdotte dall’articolo in commento. Resta fermo il potere dell’Amministrazione di richiedere eventuali integrazioni documentali che si rendessero necessarie nel caso specifico, nel rispetto delle precisazioni sopra indicate in ordine all’impossibilità di utilizzare la verifica dello stato legittimo per contestare difformità non rilevate in sede di rilascio dei titoli precedenti.

Resta ferma, altresì, la possibilità per il richiedente, che si ritrovi nell’impossibilità di ricostruire l’iter documentale dei titoli pregressi per verificare la conformità ad una delle condizioni sub-b1) o sub-b2), di fare richiesta di accesso agli atti presso gli archivi dell’amministrazione, secondo le regole vigenti.

Il pagamento delle sanzioni

Come posso comprovare gli interventi regolarizzati mediante pagamento di una sanzione?

Mediante l’indicazione degli estremi o della ricevuta del pagamento della sanzione, come previsto dalla modulistica.

In che modo il pagamento di sanzioni (cd. fiscalizzazioni) e le dichiarazioni sulle tolleranze si rapportano allo stato legittimo?

Il pagamento delle sanzioni previste dagli articoli 33, 34, 37, commi 1, 3, 5 e 6 (cd. fiscalizzazioni) e le dichiarazioni sulle tolleranze di cui all’articolo 34-bis “concorrono” alla dimostrazione dello stato legittimo. Ne deriva che a seguito delle modifiche introdotte dal DL Salva Casa le difformità oggetto di fiscalizzazione o rientranti nella disciplina sulle tolleranze potranno essere considerate pienamente sanate anche ai fini della dimostrazione dello stato legittimo attraverso la mera esibizione delle predette attestazioni (il pagamento della sanzione o la dichiarazione del tecnico asseveratore). Tale innovazione consente di superare le incertezze risultanti dalla precedente normativa, che portavano a “tollerare”, ma non a “sanare” le difformità interessate da fiscalizzazioni o dalla disciplina sulle tolleranze. Tuttavia, le predette attestazioni (il pagamento delle sanzioni e le dichiarazioni sulle tolleranze), non costituendo “titoli abilitativi”, non potranno essere utilizzate per dimostrare, a monte, la legittimità dei titoli pregressi, secondo quanto previsto dal meccanismo di semplificazione formale di cui al primo periodo del comma 1-bis. Ai fini della dimostrazione dello stato legittimo, tali atti potranno affiancare (in funzione integrativa) il titolo originario ovvero l’ultimo titolo, che sono i soli dal quale può essere avviata la dimostrazione dello stato legittimo. Ne deriva che non tutti gli atti citati al comma 1-bis possono essere fatti valere automaticamente dal legittimo proprietario o dall’avente titolo coerentemente con l’obiettivo di semplificazione formale che consente di dimostrare lo stato legittimo anche solo con l’ultimo titolo che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare. In particolare, si osserva che gli obiettivi di semplificazione formale non possono automaticamente essere associati:

al pagamento delle sanzioni di cui articoli 33, 34, 37, commi 1, 3, 5 e 6, del Testo unico, che per loro natura non sono idonee ad attestare la verifica dei titoli pregressi da parte delle competenti amministrazioni. Fa eccezione il pagamento della sanzione prevista dall’articolo 38, comma 1, per il caso di intervento eseguito in base a permesso di costruire annullato, che produce i medesimi effetti del permesso di costruire in sanatoria;
alle dichiarazioni relative alle tolleranze presentate da un tecnico abilitato, in quanto esclusivamente funzionali alla rappresentazione di lievi scostamenti non costituenti violazione edilizia.

A titolo esemplificativo, si pensi al caso in cui un immobile sia stato interessato dai seguenti interventi:

costruzione, previo rilascio del permesso di costruire;
manutenzione straordinaria ‘pesante’ sull’intero immobile, previa SCIA;
difformità rispetto alla SCIA sub-b), seguiti dal pagamento della sanzione prevista dall’articolo 37 del Testo unico.

Volendo avvalersi della semplificazione formale introdotta dal primo periodo dell’articolo 9-bis, comma 1-bis del DL Salva Casa, lo stato legittimo dell’immobile sarà quello stabilito dalla SCIA (lettera b).

Tuttavia, essendo stato eseguito un intervento difforme rispetto alla SCIA, lo stato di fatto non coinciderà con quello di diritto e, pertanto, occorrerà affiancare al predetto titolo anche la fiscalizzazione operata ai sensi dell’articolo 37. In questi termini deve essere interpretata la locuzione “concorre” di cui all’articolo 9-bis, comma 1-bis, terzo periodo, del Testo unico.

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