Stato legittimo dell’immobile, dall’onere della prova alle perizie di parte, quale documentazione, sanatoria semplificata nell’iter originario

Confronto tra TAR Puglia n.1110/2024 secondo cui non è considerabile la presentazione di una nuova istanza di sanatoria ai sensi del decreto “Salva Casa” e Consiglio di Stato n.7486/2024 secondo cui è, invece, ammessa

Il rigetto dell’istanza di sanatoria, l’ordine di demolizione e di messa in pristino dei luoghi allo stato legittimo
La richiesta del comune di produrre documentazione già in suo possesso, contrapposizione con il comma 1 dell’art.9-bis
Ricorso ed eccezioni
Stato legittimo dell’immobile: onere della prova ed essenzialità dei connotati dell’edificio
Perizie tecniche di parte ricorrente: la carenza delle prove
Localizzazione dell’edificio
Richiamo ad una “presunta” vecchia pratica edilizia
Documentazione sull’asserita epoca costruttiva ante 1942
Applicazione della sanatoria semplificata nell’iter procedimentale dell’istanza originaria
- L’articolo: Consiglio di Stato, Sezione Seconda, Sentenza n.7486 del 09 settembre 2024
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Due recenti sentenze successive all’entrata in vigore del decreto Legge 69/2024, vigente dal 30 maggio al 27 luglio 2024 e della sua legge di conversione con modifiche, n.105/2024, in vigore dal 28 luglio 2024, oggetto di trattazione è la Sentenza n.1110 del 22 ottobre 2024 del TAR Puglia, Lecce, Sezione I, nei cui contenuti sono parecchi gli aspetti tecnici sui quali è importante soffermarsi. Sentenza dalla quale emerge i giudici, all’interno del ricorso, non ritengano adottabile la presentazione di una nuova istanza di sanatoria mentre ve n’è in corso una precedente, contrariamente alla pronuncia del Consiglio di Stato, Sezione Seconda, Sentenza n.7486 del 09 settembre 2024, tra l’altro richiamata anche dal TAR Campania, Salerno, Sezione II, n. 1929 del 21 ottobre 2024.

Il rigetto dell’istanza di sanatoria, l’ordine di demolizione e di messa in pristino dei luoghi allo stato legittimo

La Sentenza n.1110 pubblicata il 22 ottobre 2024 del TAR Puglia, Lecce, Sezione Prima, riguarda il rigetto dei ricorsi dei proprietari di un immobile commerciale per mancata dimostrazione della data in cui realizzate le opere abusive prive di titolo edilizio, non consentendo di definire se nell’edificio fossero state eseguite difformità.

Il punto della pronuncia, non risiede, a parere della scrivente, su quanto premesso, bensì verte sull’elemento ritenuto dai giudici essere fondamentale relativamente alla prova dell’epoca in cui realizzato l’abuso per costituire un onere spettante al proprietario dell’immobile, quale unico soggetto in possesso di documentazione atta a fornire prove certe e univoche, rilevato, eventuali dichiarazioni sostitutive di atto notorio o semplici dichiarazioni fornite da terzi, secondo i giudicanti, non possono essere prese in considerazione. Come vedremo nel prosieguo i ricorrenti produssero anche perizia del loro tecnico di parte tenuta in valutazione ma rigettata perché priva di supporto.

L’intera vicenda trae origine dal diniego da parte dell’ufficio tecnico comunale dell’istanza di sanatoria trasmessa dai ricorrenti ai sensi dell’art.36 ”Accertamento di conformità nelle ipotesi di assenza di titolo o totale difformità”, finalizzata alla regolarizzazione delle opere abusivamente realizzate, quali:

la sostituzione della copertura del fabbricato;
il frazionamento, la fusione e il cambio destinazione della destinazione d’uso.

Come si può dedurre i superiori interventi a seguito delle modifiche intervenute nel Testo Unico per l’Edilizia, sia con l’introdotto art.36-bis “Accertamento di conformità nelle ipotesi di parziali difformità e di variazioni essenziali “ e sia con le semplificazioni in tema di mutamento della destinazione d’uso urbanisticamente rilevante, di cui all’art.23-bis, non trattandosi di un immobile in categoria rurale, avrebbero potuto essere legittimate, salvo verifica di ulteriori elementi, con le nuove procedure.

Successivamente il comune trasmetteva agli istanti il preavviso di diniego dell’istanza, non accoglibile per mancanza dei presupposti di cui all’art.36, ovvero perché la costruzione non risultava realizzata in data anteriore al 1942.

Il riferimento all’anno 1942 corre alla Legge n.1150 del 17 agosto 1942, la cd. “Prima Legge Urbanistica”, con la quale se dimostrabile che l’immobile era stato ultimato o era in corso di costruzione nell’ottobre 1942, entrata in vigore della norma, non lo si considera abusivo, se in possesso della planimetria catastale e non del progetto edilizio laddove realizzato tra il 1939 e il 1942 e salvo il comune non fosse già dotato di Regolamento Edilizio Comunale. Successivamente con la Legge n.765 del 6 agosto 1967, di modifica e integrazione alla legge del 1942, fu introdotto l’obbligo del conseguimento della Licenza Edilizia per gli immobili all’interno del centro urbano.

Seguiva ordine di demolizione e di messa in pristino dello stato legittimo dei luoghi ai sensi dell’art.31 “Interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire,
in totale difformità o con variazioni essenziali”, comma 2, d.P.R. 380/2001, a cura e spese dei proprietari entro il termine di novanta giorni dalla notifica e senza pregiudizio delle sanzioni penali.

La proprietà formulava osservazioni in seno alle quali l’ente eccepì esse non fossero sufficienti a superare i motivi impeditivi l’accoglimento dell’istanza di sanatoria, non potendo, pertanto, archiviare la procedura finalizzata alla demolizione e alla messa in pristino dei luoghi.

La richiesta del comune di produrre documentazione già in suo possesso, contrapposizione con il comma 1 dell’art.9-bis

Tra la presentazione dell’istanza in sanatoria e l’ordine di demolizione si intervallò la richiesta agli istanti da parte dell’Amministrazione Comunale di produrre documentazione integrativa che comprovasse la regolarità urbanistica ed edilizia dell’immobile, quale il titolo di proprietà, il titolo abilitativo edilizio, il certificato di agibilità e la ricevuta di avvenuto accatastamento.

In merito alla richiesta del comune del titolo abilitativo edilizio, del certificato di agibilità e dell’avvenuto accatastamento si osserva che l’art.9-bis “Documentazione amministrativa e stato legittimo degli immobili “, d.P.R. 380/2001, al comma 1 disponga le amministrazioni debbano acquisire d’ufficio i documenti, compresi quelli catastali in possesso delle pubbliche amministrazioni, disposizione previgente rispetto all’entrata in vigore del decreto “Salva Casa” e secondo la quale l’ente locale non avrebbe dovuto richiedere la citata produzione agli istanti.

Ricorso ed eccezioni

I ricorrenti presentato al TAR Puglia, Lecce, Sezione Prima, tre ricorsi, a far data dall’anno 2022, poi riuniti, con il primo chiedono l’annullamento della comunicazione di riavvio del procedimento per la demolizione delle opere abusivamente realizzate e il ripristino dello stato dei luoghi allo stato legittimo, con il secondo agivano con medesime motivazioni e contro la revoca dell’autorizzazione per l’esercizio dell’attività commerciale e l’ordine di cessazione dell’attività, con il terzo estendevano il gravame relativamente alle ordinanze di demolizione ed alla revoca dell’autorizzazione commerciale.

Tutti e tre i ricorsi vertono, tra le altre motivazioni, alla violazione e erronea applicazione relativamente:

all’ 31 della Legge 1150/1942, abrogato dall’art.136 del d.P.R. 380/2001, e dell’art. 10 della Legge 765/1967, che sostituisce il citato art.31, in quanto la costruzione veniva realizzata in data anteriore all’entrata in vigore della Legge 1150/1942.
al fattore l’edificio ricadesse al di fuori del perimetro del centro edificato, con la conseguenza che per la sua costruzione, tenuto conto del Regolamento Edilizio Comunale del 1911, non sarebbe stato necessario richiedere il preventivo rilascio del titolo edilizio.

Stato legittimo dell’immobile: onere della prova ed essenzialità dei connotati dell’edificio

Il TAR Puglia nel richiamare la Sentenza 903/2019 del Consiglio di Stato, Sez. VI “è onere del privato provare la data di realizzazione dell’opera edilizia, atteso che solo il privato può fornire “inconfutabili atti, documenti o altri elementi di prova che siano in grado di radicare la ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione del manufatto”, rassegna doversi trattare di prova rigorosa, documentazione certa e univoca ed elementi oggettivi, non rilevando, come già riportato, le dichiarazioni sostitutive di atto notorio o le semplici dichiarazioni rese da terzi in quanto non possono essere verificate, quest’ultima tesi nel richiamo di Consiglio di Stato, Sezione IV, Sentenze n.1476/2019, n. 4168/2018 e n.2020/2018 e Sezione VI Sentenza n.2524/2020.

Nel seguire la lettura del TAR Puglia, vengono invocati i concetti legati alla essenzialità dei connotati del manufatto edilizio per dimostrare la legittima preesistenza, come da Consiglio di Stato, Sezione VI, Sentenza n.4/2022 ove emerge “i principi di prova oggettivi si rinvengano nei ruderi, nelle fondamenta nelle aerofotogrammetrie, mappe catastali” nei casi in cui la prova testimoniale sia del “tutto residuale”.

I ricorrenti non producevano elementi atti a dimostrare la costruzione fosse stata realizzata anteriormente all’entrata in vigore della Legge 1150/1942, non rilevando né le osservazioni difensive, né la documentazione prodotta e né le “sei dichiarazioni” rese da parti terze, non costituenti “elemento di prova idoneo a superare gli accertamenti compiuti dall’Amministrazione comunale attraverso il richiamo a mappe catastali e ortofoto dell’IGM”, oltremodo le “sei dichiarazioni” erano tutte riferite all’anno 1963.

Perizie tecniche di parte ricorrente: la carenza delle prove

I ricorrenti allegavano perizie di parte tecnica, è questo è un aspetto fondamentale per capire perché i giudici non le ritenessero idonee.

Le perizie in questione si basavano sulle ortofoto dell’IGM, in seno alle quali dedotto che quanto definito dal comune consistere in “essenze arboree di alto fusto” altro non sarebbero che “delle ombre proiettate dai fabbricati”, dalle stesse immagini nei contenuti della perizia si rilevava fossero visibili delle “strutture portanti di archi in pietra, a dimostrazione dell’esistenza di lavori di ampliamento già in data 1939 e comunque prima dell’entrata in vigore della legge urbanistica”, asserzioni di parte ritenute prive di supporto probatorio.

Ritenuto dalla parte ricorrente che la costruzione non avrebbe richiesto il rilascio del titolo edilizio, in quanto trattavasi di lotto intercluso per il quale l’art.15 del citato regolamento prevedeva non conseguire il titolo abilitativo edilizio, ma escludeva tale ipotesi per gli immobili prospicienti la pubblica via. Smentiscono la tesi di parte ricorrente le planimetrie allegate a nota del comune con dimostrazione la particella prospettasse sulla pubblica via.

Localizzazione dell’edificio

In riferimento al posizionamento dell’edificio all’interno del centro storico, nel richiamo di Consiglio di Stato, Sezione IV, Sentenza n.3656/2016, TAR Sicilia, Palermo, Sezione II, Sentenza n.722/2023, TAR Campania, Napoli, Sezione II, Sentenza n.4183/2020, “in assenza di un atto urbanistico di perimetrazione del centro abitato, la nozione di centro abitato di cui all’art. 31 della L. n. 1150/1942, deve intendersi, secondo consolidato indirizzo giurisprudenziale quale nozione di mero fatto, individuato quale aggregato di case continue e vicine, anche distante dal centro urbano”.

Dedotto non sia la sola perimetrazione comunale l’elemento al quale fare riferimento, bensì la nozione di fatto di “centro storico” anch’essa accertata mediante documentazione esistente. Nello specifico il Comune basandosi sulle rappresentazioni in mappa e sulle ortofoto dell’IGM, risalenti ai primi anni quaranta, dimostrò la presenza dell’immobile “porzione del nucleo di antica origine di […] racchiuso tra il castello dentice di frasso le stratodde […] e la villa comunale”, con conferma probatoria anche mediante lo stralcio catastale del 1935.

Richiamo ad una “presunta” vecchia pratica edilizia

Vi è un ulteriore elemento, utile nella prassi tecnica, i ricorrenti invocano la presentazione di una presunta pratica edilizia da parte dei precedenti proprietari dell’immobile, risalente all’anno 1949, in merito alla quale il comune, non rintracciandola, riscontra “probabilmente fuori posto per aggiornamento archivio”, tema sul quale i giudici rassegnano trattarsi di un richiamo generico e indimostrato, anche in questo senso i ricorrenti non fornivano dati certi. Nesso sul quale gli stessi giudicanti evidenziano la parte ricorrente non possa “pretendere di trasferire in capo all’Amministrazione comunale l’onere di allegazione di elementi che, per il principio della vicinanza della prova, sarebbe stato suo onere produrre”.

Documentazione sull’asserita epoca costruttiva ante 1942

Ulteriore documentazione prodotta, quali le cartografie del Programma di Fabbricazione comunale dell’anno 1964, faceva evincere che, all’epoca, la particella fosse “sprovvista di manufatti costruttivi”, confermando, tramite ulteriori accertamenti comunali sulla scorta di documentazione catastale che:

la particella fosse destinata a frantoio nella planimetria catastale del 1940;
la particella fosse censita al catasto terreni con la qualità “orto”;
le prime tracce del costruito fossero riscontrabili solo dal 30 maggio 1978, data in cui stipulato un atto notarile con il quale i beni venduti risultavano ancora censiti al catasto terreni con la dicitura “per non eseguita denuncia di ampliamento”.

Mancando la prova della legittimità urbanistica del manufatto e non avendo i ricorrenti fornito prove contrastanti con le risultanze documentali certe, il TAR Puglia, Lecce, Sezione I, con la Sentenza n.1110/2024 ritiene legittimi i provvedimenti sanzionatori emanati dall’Amministrazione Comunale, quali l’ordinanza di demolizione e la revoca dell’autorizzazione per lo svolgimento dell’attività commerciale, per risultare abusivo il manufatto edilizio.

Applicazione della sanatoria semplificata nell’iter procedimentale dell’istanza originaria

Per il TAR Puglia, Lecce, Sez. I, Sent. n.1110/2024 non è considerabile la nuova istanza di sanatoria presentata ai sensi del decreto “Salva Casa” che, prodotta in atti il 7 ottobre 2024, non è ritenuta idonea a formare una ipotesi eccezionale ai sensi dell’art.73, comma 1-bis del Codice di Procedura Amministrativa. Altra motivazione risiede nella determinazione dei giudici sia oggetto di ricorso e, pertanto, si debba valutare in merito alla liceità o meno del diniego della richiesta di sanatoria originaria ai sensi dell’art.36, d.P.R. 380/2001, salve le ulteriori altre istanze presentate dai ricorrenti che l’Amministrazione comunale potrà esaminare alla stregua della intervenuta normativa.

Per il Consiglio di Stato, Sez. II, Sent. n.7486/2024, stessa risultanza anche la successiva del TAR Campania, Salerno, Sez. II, Sent. n.1929/2024, tra l’altro entrambi di data precedente, è ammessa la presentazione di una nuova istanza di sanatoria ai sensi del decreto “Salva Casa”, ovvero “la presentazione della richiesta di sanatoria non incide sulla legittimità dell’ordinanza di demolizione ma solo sulla sua efficacia”.

Si riportano i contenuti del Consiglio di Stato “In vista dell’udienza […] ha riferito e documentato di aver presentato istanza di sanatoria del cambio di destinazione da deposito a residenza in base al decreto legge n. 69 del 2024 (all’epoca non ancora convertito con modificazioni dalla legge n. 105 del 2024)”, da qui la decisione nella quale si legge, richiamate Consiglio di Stato, Sez. VII, Sent. n.7680/2023, Sez. II, Sent. n.714/2023 e n. 1708/2023: “In via preliminare, si osserva che l’avvenuta presentazione dell’istanza di sanatoria ai sensi del decreto legge n. 69 del 2024 non può influire sull’esito del giudizio, data la giurisprudenza secondo cui la presentazione della richiesta di sanatoria non incide sulla legittimità dell’ordinanza di demolizione ma solo sulla sua efficacia”.

Due opposti orientamenti che per i professionisti alimentano i quesiti.

L’articolo: Consiglio di Stato, Sezione Seconda, Sentenza n.7486 del 09 settembre 2024

Sanatoria in corso ai sensi dell’art.36, la possibilità di presentare nuova istanza ai sensi dell’art.36-bis decreto Salva Casa

Dott. in Ing. Geom. Donatella Salamita

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APPROFONDIMENTO SALVA CASA E TESTO UNICO PER L’EDILIZIA

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