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Procedure di sanatoria edilizia e paesaggistica, principio della doppia conformità, ruolo del tecnico asseveratore e onere della prova. Evoluzione giurisprudenziale
di STUDIO SALAMITA
- Abuso edilizio e disciplina dell’accertamento di conformità urbanistica
- Abuso paesaggistico e regime autorizzatorio di tutela del vincolo
- Procedimenti di sanatoria, onere della prova e integrazione tra disciplina edilizia e paesaggistica
- Brevemente
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Abuso edilizio e disciplina dell’accertamento di conformità urbanistica
Nel sistema edilizio italiano è possibile distinguere in modo netto tra abuso edilizio, abuso paesaggistico e procedure di sanatoria, che rappresentano ambiti giuridici differenti ma strettamente collegati tra loro. L’abuso edilizio consiste nella realizzazione di interventi in assenza di titolo abilitativo oppure in difformità dallo stesso, in violazione della disciplina urbanistico-edilizia contenuta nel Testo Unico dell’Edilizia (D.P.R. 380/2001) e negli strumenti urbanistici comunali. In tale contesto, l’art. 36 del D.P.R. 380/2001 disciplina l’accertamento di conformità, prevedendo la possibilità di sanare gli interventi abusivi solo qualora essi risultino conformi alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dell’opera sia al momento della presentazione della domanda. L’art. 36-bis si inserisce nel medesimo sistema degli accertamenti di conformità, rafforzando il ruolo della valutazione tecnica e dell’asseverazione del professionista abilitato, con particolare riferimento alla ricostruzione dello stato legittimo e dell’epoca di realizzazione dell’intervento. La giurisprudenza del Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 3010 del 2019, ha affermato che l’abuso edilizio costituisce una violazione permanente dell’assetto del territorio e non può essere degradato a mera irregolarità formale, mentre il Consiglio di Stato, Sez. II, sentenza n. 4200 del 2020, ha precisato che la sanatoria non può essere utilizzata per legittimare opere originariamente abusive in assenza dei presupposti normativi.
Abuso paesaggistico e regime autorizzatorio di tutela del vincolo
Diversa è la nozione di abuso paesaggistico, che si configura quando interventi edilizi vengono realizzati in aree sottoposte a vincolo paesaggistico senza la preventiva autorizzazione dell’autorità competente oppure in difformità da essa. In tali casi la violazione non riguarda soltanto il profilo urbanistico, ma anche la tutela del paesaggio disciplinata dal D.Lgs. 42/2004. In particolare, l’art. 167 del medesimo decreto disciplina l’accertamento di compatibilità paesaggistica, prevedendo che gli interventi abusivi possano essere sanati solo in ipotesi tassative e previa valutazione della compatibilità dell’opera con i valori paesaggistici tutelati. Il Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 3852 del 2021, ha chiarito che il vincolo paesaggistico ha natura autonoma rispetto alla disciplina urbanistica e comporta una valutazione specifica dell’impatto dell’intervento sul bene paesaggio. La sanatoria paesaggistica, disciplinata dall’art. 167 del D.Lgs. 42/2004, richiede inoltre il coinvolgimento dell’autorità competente e il parere della Soprintendenza, quale elemento centrale del procedimento amministrativo.
Procedimenti di sanatoria, onere della prova e integrazione tra disciplina edilizia e paesaggistica
Con riferimento ai procedimenti di sanatoria, la giurisprudenza amministrativa ha precisato che l’onere della prova circa l’epoca di realizzazione dell’intervento grava integralmente sul privato richiedente. Il TAR Campania, Napoli, Sez. II, sentenza n. 2156 del 2022, ha stabilito che, in assenza di elementi documentali certi e oggettivi, l’amministrazione può legittimamente rigettare l’istanza, non essendo sufficiente una mera dichiarazione tecnica non supportata da riscontri probatori. La sanatoria edilizia, disciplinata dagli articoli 36 e 36-bis del D.P.R. 380/2001, richiede infatti una verifica rigorosa dei presupposti normativi e non consente forme di regolarizzazione automatica o implicita, come ribadito dal Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 4628 del 2018. In particolare, il principio della doppia conformità, costantemente affermato dalla giurisprudenza, impone che l’intervento risulti conforme sia al momento della realizzazione sia al momento della domanda, come chiarito dal Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 1072 del 2020. Dal confronto tra le tre fattispecie emerge che l’abuso edilizio attiene alla violazione delle regole urbanistiche, mentre l’abuso paesaggistico riguarda la tutela del territorio sotto il profilo ambientale e percettivo. Il Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza n. 3890 del 2017, ha evidenziato che i due profili sono autonomi ma concorrenti, con la conseguenza che la sanatoria può essere concessa solo in presenza di entrambi i requisiti di conformità quando richiesti dalla normativa, mentre la compatibilità paesaggistica non può mai sanare un abuso edilizio, come ribadito dal Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 2842 del 2019. In conclusione, il sistema normativo evidenzia una netta distinzione tra violazioni urbanistiche e paesaggistiche, ma al tempo stesso una forte integrazione tra i due profili nel procedimento di sanatoria, nel quale la figura del tecnico asseveratore assume un ruolo centrale e di garanzia.
Brevemente
Abuso edilizio e accertamento di conformità: riguarda le opere realizzate senza permesso o in difformità e le condizioni per poterle sanare secondo le regole urbanistiche.
Abuso paesaggistico e vincoli: riguarda gli interventi fatti in aree tutelate senza autorizzazione paesaggistica e la valutazione del loro impatto sul paesaggio.
Sanatoria e prove: riguarda le regole per regolarizzare gli abusi, l’onere della prova a carico del privato e il rapporto tra normativa edilizia e paesaggistica.
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