di STUDIO SALAMITA
Inquadramento sistematico della disciplina edilizia
La disciplina degli interventi edilizi è contenuta nel D.P.R. 380/2001, che costituisce il principale riferimento normativo in materia di governo del territorio e attività edilizia. Il sistema delineato dal legislatore si fonda su una progressiva articolazione degli interventi edilizi, costruita secondo un criterio di crescente incidenza sull’assetto urbanistico e sul patrimonio edilizio esistente, tale impostazione risponde all’esigenza di calibrare il livello di controllo pubblico in funzione della rilevanza dell’intervento, secondo un principio di proporzionalità dell’azione amministrativa.
In tale prospettiva, il sistema dei titoli abilitativi edilizi non rappresenta un mero apparato formale, bensì uno strumento di governo del territorio, funzionale al bilanciamento tra iniziativa privata e tutela dell’interesse pubblico urbanistico-edilizio.
La classificazione degli interventi edilizi
L’art. 3 del D.P.R. 380/2001 individua le principali categorie di intervento edilizio, distinguendo tra:
- manutenzione ordinaria;
- manutenzione straordinaria;
- restauro e risanamento conservativo;
- ristrutturazione edilizia;
- nuova costruzione.
Gli interventi di manutenzione ordinaria riguardano opere di riparazione e sostituzione delle finiture e degli impianti tecnologici, senza modifiche strutturali o alterazioni dell’organismo edilizio.
La manutenzione straordinaria comprende interventi anche significativi sull’organizzazione interna dell’immobile, purché non coinvolgano le parti strutturali. In tale categoria rientrano, ad esempio, la diversa distribuzione degli spazi interni, la realizzazione o soppressione di tramezzi e il rifacimento degli impianti.
La ristrutturazione edilizia si caratterizza invece per la trasformazione dell’organismo edilizio, che può avvenire anche mediante interventi sulle strutture, nei limiti consentiti dalla normativa urbanistica.
Infine, la nuova costruzione e le trasformazioni urbanistiche rilevanti rappresentano le ipotesi di maggiore impatto sul territorio e sono soggette al regime più rigoroso.
Il sistema dei titoli abilitativi
Il sistema dei titoli edilizi si articola in tre principali strumenti:
La Comunicazione di Inizio Lavori Asseverata (CILA) è disciplinata dall’art. 6-bis del D.P.R. 380/2001.
Essa si applica agli interventi di manutenzione straordinaria non strutturale e ad altre opere interne che non incidono sulle parti strutturali dell’edificio.
La peculiarità della CILA risiede nel fatto che l’attività edilizia può iniziare immediatamente, essendo sufficiente la presentazione della comunicazione asseverata da un tecnico abilitato. Il controllo della pubblica amministrazione avviene successivamente.
La SCIA si applica agli interventi più complessi, anche strutturali, ma non riconducibili alla nuova costruzione. Essa consente l’immediato avvio dei lavori, fermo restando il potere di controllo successivo dell’amministrazione entro termini perentori.
Il permesso di costruire rappresenta il titolo edilizio più rilevante, richiesto per interventi di nuova costruzione, ampliamento e trasformazioni urbanistiche significative. In tali casi il controllo è preventivo e costituisce condizione di efficacia dell’intervento.
La CILA si inserisce nel processo di semplificazione amministrativa introdotto dal legislatore, rappresentando una forma attenuata di controllo pubblico, l’istituto si fonda su un modello di responsabilizzazione del tecnico asseverante, il quale assume un ruolo centrale nel garantire la conformità dell’intervento alla normativa urbanistico-edilizia. In tal senso, la CILA rappresenta un punto di equilibrio tra liberalizzazione dell’attività edilizia e mantenimento di un controllo pubblico sull’assetto del territorio.
Sanzione e prescrizione
L’esecuzione di interventi in assenza o difformità dal titolo abilitativo determina l’applicazione di sanzioni amministrative previste dal D.P.R. 380/2001, in particolare, l’art. 6-bis prevede una sanzione pecuniaria per la mancata o tardiva presentazione della CILA, pari a:
- € 1.000,00 in caso di opere ultimate;
- € 333,00 in caso di opere in corso.
Tale sanzione non ha natura penale e non integra un abuso edilizio grave, salvo che l’intervento, per le sue caratteristiche, debba essere ricondotto alla SCIA o al permesso di costruire. Ne diviene che il sistema sanzionatorio edilizio si caratterizzi per una struttura graduata, che distingue tra violazioni formali e sostanziali, modulando la risposta dell’ordinamento in funzione della gravità dell’illecito.
La sanzione pecuniaria prevista in materia edilizia si inserisce nel sistema generale delle sanzioni amministrative disciplinato dalla Legge 689/1981, essa ha funzione mista:
- afflittiva, in quanto punisce la violazione;
- ripristinatoria, in quanto tende a regolarizzare la posizione edilizia del privato.
L’art. 28 della Legge 689/1981 stabilisce che:
- il diritto a riscuotere le somme dovute si prescrive in cinque anni;
- il termine decorre dal giorno in cui è stata commessa la violazione;
- l’interruzione è regolata dalle norme del codice civile.
Decorrenza termine prescrittivo
La determinazione della decorrenza del termine della prescrizione rappresenta uno degli aspetti più controversi in materia edilizia, infatti la giurisprudenza amministrativa ha evidenziato che, in presenza di illeciti non immediatamente percepibili, il termine può decorrere dal momento dell’accertamento dell’abuso. In tal senso si è espresso il Consiglio di Stato, sez. VI, sent. n. 470/2017 e n. 1893/2016, nonché il TAR Campania, Napoli, sez. III, sent. n. 4199/2018, secondo tale orientamento, la decorrenza dal momento dell’accertamento si giustifica in ragione della necessità che l’amministrazione sia posta in condizione di esercitare concretamente il proprio potere sanzionatorio.
Un diverso orientamento giurisprudenziale ritiene invece che il termine prescrizionale debba decorrere dal momento della realizzazione dell’abuso edilizio, Consiglio di Stato, sez. IV, n.3649/2016.
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